대통령 중임제,국회의원 135명이 선택한 이유?

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20대 총선 이후, 개헌론이 퍼지고 있다. 국민은 관심이 있을까? 다들 먹고 살기에 바쁜데..대한민국 국회의원들은 꼬마 수준이다. 오로지 자신들이 명예와 권위, 권력만 생각하고 있다. 분면한 것은 후진 국가다. 변화는 커녕 부패 시대에 멈추어 있다. 지금 국회 상황을 지켜보면, 대선을 앞두고 반복돼 온 개헌 논쟁은 현재 5년 단임 대통령 중심제의 권력구조를 바꿔야 한다는 주장이 핵심이다. 대통령제의 골격을 유지한 4년 중임 대통령제가 오랜 기간 대안으로 제시돼왔다. 그러나 최근 제왕적 대통령제의 폐해가 부각되면서 정치권을 중심으로 대통령 권한을 의회로 대폭 이양하는 분권형 대통령제가 부상하고 있다. 분권이며 균열의 시대일까? 머니투데이에 따르면, 4년 중임 대통령제는 최고 민주주의 체제로 꼽히는 미국이 시행하고 있다는 점에서 신뢰도가 높다. 물론 우리나라와 미국의 정치적 환경이 크게 다르기 때문에 미국의 사례를 제도의 우월성으로 내세우긴 어렵지만 대통령제를 지속하면서도 정치적 효율성과 책임성을 높일 수 있는 대안으로 여겨져왔다. 5년 단임제의 가장 큰 병폐로 꼽히는 대통령 '레임덕 현상'이 4년 중임제를 통해 상당 부분 해소될 수 있다는 장점이 우선적으로 언급된다. 대통령에 당선되더라도 다음 선거를 의식해 국정운영의 책임성과 신뢰성을 높일 수 있다는 측면에서다. 이보다 더욱 시급한 과제로 꼽히는 것이 대통령과 국회의원, 지방선거 등의 선거 주기 불일치가 가져오는 정치 불안과 비효율성을 해결하는 것인데 대통령 4년 중임제가 효과적인 대안으로 여겨진다. 대통령 임기가 4년으로 조정되면 대통령 선거와 국회의원 선거를 함께 치르거나 2년 단위로 엇갈리게 할 수 있다. 이렇게 되면 선거 정국이 상시적으로 펼쳐지는 비정상적 국정 운영 환경에서 벗어날 수 있다. 또한 대통령과 의회 간 권력 관계의 불확실성을 줄일 수 있어 민주적 대표성과 정치적 책임성을 전반적으로 높일 수 있을 것으로 기대된다. 이 때문에 우리 정치권에서도 대통령 임기 조정을 가장 시급한 과제로 보고 이와 관련한 '원포인트 개헌'이 끊임없이 논의돼 왔다. 그러나 대통령 선거와 국회의원 선거 주기를 맞추기 위해서는 일시적으로 대통령이나 국회의원 어느 한쪽의 임기를 줄여야 하는 문제가 있다. 예를 들어 오는 2020년 치러지는 국회의원 선거에 대통령 선거를 일치시키는 개헌을 하기 위해서는 2017년 선출되는 차기 대통령은 임기가 3년으로 줄어드는 것을 감수해야 한다. 개헌을 주장하는 정치인 중 대권을 꿈꾸는 이들 가운데에선 권력구조 개편을 위한 개헌과 함께 대통령 임기 축소를 공약으로 내걸겠다는 복안을 마련하고 있다. 이와 반대로 안희정 충남지사와 같이 개헌에 대한 사회적 공감대 형성을 위해 보다 장기적인 논의가 필요하다고 주장하는 측에서는 대통령과 국회의원 임기가 자연스럽게 일치하는 2032년을 목표로 개헌론을 가다듬자는 목소리도 있다. 분권형 대통령제는 우리 정치권의 문제가 지나치게 권력이 집중된 대통령제에 있다는 문제 의식에서 출발한다. 이른바 '제왕적 대통령제'의 폐해를 벗어나기 위해 대통령의 권력을 줄일 수 있는 권력구조가 필요하다는 주장에서 제기된 것이다. 분권형 대통령제의 형태로는 외치와 내치를 나눠 대통령에게는 외교와 국방 등 외치만 맡기고 내치에 해당하는 실질적인 국정 운영은 의회가 맡는 이원집정부제가 거론된다. 이 같은 주장은 주로 국회를 중심으로 한 정치권에서 공감을 얻고 있다. 대통령에 휘둘려 무기력해지는 의회의 한계를 체감한 당사자들이기 때문이다. 여야 막론 계파 불문 국회의원들에 의해 분권형 대통령제 개헌에 대한 공론화가 본격화되고 있어 향후 개헌 논의가 이를 중심으로 이뤄질 가능성이 높다. 그러나 현재 정치권에서 분출되고 있는 분권형 대통령제는 사실상의 내각제 개헌으로 봐야한다는 시각이 우세하며 따라서 정치권에 대한 신뢰가 매우 낮은 우리나라 국민들의 지지를 받기 어렵다는 한계가 뚜렷한 것으로 지적된다. 더구나 분단국가이자 4대 열강의 각축전이 벌어지는 우리나라에서 외치와 내치를 구분하기 힘들어 대통령과 의회 간 갈등이 보다 심화될 소지도 있다. 특히 안보 문제가 중요한 우리나라에서 외치와 내치의 갈등 충돌을 막기 위해 대통령과 의회 모두 보수정권으로 몰아주게 돼 보수정당의 장기집권이 초래될 것이란 우려도 제기된다. 특히 국가 최고권력자를 국민의 손으로 직접 뽑는 데 큰 의의를 두고 있는 우리나라 국민들로선 국민이 직접 뽑지 않는 총리에게 권한을 더 많이 실어준다는 데에 대한 거부감도 크다. 여기에 최근 여권을 중심으로 '반기문 대통령+친박 총리' 시나리오가 등장하면서 분권형 대통령제 개헌은 친박정권 연장을 위한 정략 쯤으로 치부되며 국민들의 불신이 높아졌다. 한 정치권 관계자는 "대통령제의 폐해를 지적하는 개헌론은 현 정권에 대한 비판을 위한 레토릭으로서 활용될 수 있지만 국민들의 지지를 얻기 힘들다는 점에서 양날의 칼이 될 것"이라고 지적했다. 또한 중앙일보 단독보도에 따르면, 20대 국회의원 217명이 가장 선호한 통치권력구조는 135명(62.2%)이 선택한 대통령 중임제로 집계됐다. 하지만 중앙일보가 2012년 19대 국회의원들을 상대로 조사한 중임제 선호도(68.2%)에 비해선 다소 약화됐다. 국민이 직접 뽑은 대통령과 의회가 선출한 총리가 권력을 나눠 갖는 이원집정부제(19대 10.3%→20대 16.1%)와 의원내각제(9.4%→11.1%)의 선호가 조금씩 늘었기 때문이다. 선수(選數)와 정당별로도 20대 국회의원들은 이전 국회와 비교할 때 추구하는 통치권력구조에서 미묘한 차이를 보였다. 중앙일보와 한국정치학회가 22일까지 20대 국회의원을 상대로 개헌 설문조사를 실시한 결과 의회 경험이 많은 의원들이 초·재선에 비해 대통령의 권력을 분산하는 권력구조를 선호하는 경향이 나타났다. 대통령 중임제로 개헌해야 한다는 응답은 20대 국회 초선 의원(73.5%)층에서 가장 많이 나왔다. 하지만 선수가 많아질수록 중임제에 대한 선호도는 낮아졌다. 재선 의원은 52.9%(27명)가, 3선 이상은 51.6%(33명)가 대통령 중임제를 지지했다. 대신 선수가 높아질수록 이원집정부제로 바꾸자는 의견이 많았다. 재선 의원 중에는 19.6%(10명), 3선 이상에선 28.1%(18명)가 이원집정부제를 선호했다. 일본처럼 의회 다수당의 총리가 국정운영을 책임지는 의원내각제에 대해서도 재선 의원(9명, 17.6%), 3선 이상 의원(9명, 14.1%)들이 우호적이었다. 초선 의원들은 이원집정부제와 의원내각제를 선호한다고 답한 사람이 각각 7명(6.9%)에 불과했다. 이원집정부제로 개헌하자는 입장은 새누리당에선 김무성(6선) 전 대표가 대표적이다. 더불어민주당에서는 문희상·이석현(6선), 원혜영·이종걸(5선) 의원 등이 이원집정부제를 선호했다. 국민의당에선 박주선 국회부의장(4선)과 박지원 원내대표(4선)가 이원집정부제로의 개헌이 바람직하다는 입장을 밝혔다. 더민주 문희상 의원은 중앙일보와 통화에서 “이원집정부제는 제왕적 대통령의 권력을 나누는 분권형이라는 데 의미가 있다”며 “내각제로 바로 가기에는 남북통일이라는 과제가 있고 국민들이 대통령제를 선호하기 때문에 통일·외교·국방 등 외치(外治)를 대통령이 맡되 경제·사회·치안유지 등의 국내 문제는 총리가 책임을 지도록 하는 게 바람직하다”고 말했다. 초선 의원 중에는 한국헌법학회 회장 출신으로 18대 국회 헌법연구자문위원이기도 했던 새누리당 정종섭 의원이 이원집정부제를 꼽았다. 정 의원은 “외치와 내치를 나누는 식의 이원집정부제는 세계적으로 존재해본 적이 없기 때문에 기본적으로 국가원수인 대통령을 국민이 직접 뽑되 정부 운영은 총리에게 맡기는 내각제의 기본 틀에서 국회해산권 등 대통령의 권한을 정할 필요가 있다”고 설명했다. 의원내각제의 경우 더민주 김종인 비상대책위 대표(5선)와 진영(4선) 의원, 그리고 국민의당 정동영(4선) 의원 등이 지지 의사를 보였다. 초선 의원 그룹에선 중앙대 법대 교수 출신인 이상돈 국민의당 의원도 내각제를 선호했다. 이 의원은 “내각제는 연정과 같은 다양한 대화와 통합의 정치가 가능하기 때문에 서로 죽기 살기로 싸우는 제로섬 게임의 대통령제보다 비용이 적게 든다”며 “ 학자들을 조사하면 내각제가 과반 이상 나온다”고 말했다.